Selecteer een pagina

Organiseert de Nederlandse overheid zich als platform? Met Common Ground en het Digitaal Stelsel Omgevingswet lijkt het er wel op. In dit artikel belichten we de betekenis van Common Ground voor lokale overheden.

Een paar jaar geleden organiseerden enkele gemeenten zich in de taskforce “Samen Organiseren“. Vanuit een dienstverleningsvisie lieten zij architectuur-inzichten van buiten hun gemeentelijk domein los op hun organisaties en kwamen met nieuwe inzichten. Common Ground ontstond bottom-up vanuit Samen Organiseren. Ze is het antwoord op problemen waar veel gemeenten mee worstelen. Ik schets eerst ons beeld waar de noodzaak voor Common Ground vandaan komt.

Een documentaire van Vereniging Nederlandse Gemeenten over last en verlichting

Hoe de markt gemeenten tegelijk helpt en remt

In de markt voor lokale overheden zijn een aantal domeinen met taken die elke gemeente heeft. Die domeinen zijn bijvoorbeeld:

  • Bestuur en ondersteuning
  • Veiligheid
  • Verkeer, vervoer en waterstaat
  • Economie
  • Onderwijs
  • Sport, cultuur en recreatie
  • Sociaal domein
  • Volksgezondheid en milieu
  • Volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing

De taken in die domeinen worden vaak ondersteund met systemen die verantwoordelijkheden en wetgeving heel goed hebben vertaald in software. Leveranciers volgen ontwikkelingen ook heel goed in de software, waardoor gemeenten ook ontzorgd worden.

Een keerzijde van die medaille is alleen wel dat er ook meer en meer vertrouwd is op de softwareleveranciers voor de ondersteuning van de taken. Als gevolg hiervan is de software van een beperkt aantal leveranciers ook echt essentieel geworden. Het ontwerp, of de architectuur, van de software wordt dan op de koop toe genomen.

Hier speelt geen kwade opzet, maar een historische ontwikkeling van functionaliteit en data-silo’s. Er is gemeenten of bij leveranciers geen noodzaak of kans geweest om pas op de plaats te maken en naar die ontwikkeling te kijken. Beleid en informatievoorziening staan vaak ver van elkaar af en wetgeving en verantwoordelijkheden komen vaak in grote golven op gemeenten af. Hierdoor is het te waarderen is dat leveranciers hun systemen op tijd weten te realiseren of aan te passen.

Een voorbeeld hiervan is software voor alle werkprocessen die met Burgerzaken te maken hebben. Er worden volledige suites verkocht door Centric en PinkRoccade die precies doen wat er nodig is. Door de jaren heen is de software zo breed geworden dat het onmisbaar is geworden. Het bevat functionaliteit voor procesondersteuning, specifieke koppelingen met bronnen, planning, terugkoppeling, vastlegging en rapportage.

De software is uitgegroeid tot een onmisbaar hulpmiddel op de afdeling. Andere belangen worden minder gediend. Informatie zit vaak vast in silo’s en is lastig herbruikbaar. De software is zo groot en uitgebreid geworden dat andere leveranciers de koppositie van de oligopolisten niet mer kunnen inhalen. Hierdoor is er effectief geen keuze en functioneert de markt niet. Niet kunnen kiezen beperkt daarnaast de invloed van gemeenten op de doorontwikkeling van de software, waardoor ze minder wendbaar zijn.

Gemeenten aan de bal op een snooker-tafel

Common Ground combineert inzichten uit een aantal velden om gemeenten de regie terug te geven. Op de eerste plaats zijn opvattingen uit de opensource-wereld zichtbaar. De teams ontwikkelend op basis van open standaarden en vaak in open source. Bij voorkeur is inzichtelijk wat routines doen. Gemeenten en VNG delen alle resultaten, alle voortgang en alle inzichten met elkaar. Github staat inmiddels vol met documentatie, specificaties en broncode.

Op het gebied van architectuur omarmt Common Ground de lagen-en services-architectuur. Het onderscheidt data, services, processen en interactie. Dit heeft tot gevolg voor data dat gemeenten zich weer volop eigenaar kunnen noemen van gegevens. Dat is nodig vanuit de verantwoordelijkheid die ze hebben. Maar het stelt ze ook in staat data op meer manieren en in meer processen te gebruiken. Tenslotte maakt het de wendbaarheid op de andere lagen groter, omdat een vervanging van software niet meteen een complexe en dure migratie/conversie tot gevolg heeft.

Ook nieuw is dat Common Ground een andere manier van realiseren introduceert. In de ontwerpbenadering is ruimte voor experiment, mislukking en voortschrijdend inzicht. Specificaties worden Agile, in scrum-teams, opgesteld en in fieldlabs getoetst en getest. Dit is een grote wijziging ten opzichte van de wijze waarop eerdere generaties specificaties en standaarden werden gerealiseerd. Daar werden uitgebreide theoretische blauwdrukken overeengekomen die vervolgens in aanbestedingen belandden. Dat is een aanpak waar mislukking ook direct opdroogt in beton, in plaats van dat het een kans om te leren kan vormen.

De belangrijkste wijzigingen zijn daarmee het openbreken van de informatievoorziening in lagen, kiezen voor open standaarden en transparantie en kiezen voor een ontdekkende/lerende manier van realiseren.

Gemeenten nemen de regie op hun informatielandschap. Waar ze vroeger konden werken met grote monolitische systemen, kunnen ze nu combinaties van functies, services en data combineren tot een oplossing. Gemeenten zijn weer aan de bal. En niet één bal, maar een hele reeks.

Zaakgericht Werken API’s

Inmiddels noemen we de ontwikkeling van de Zaakgericht Werken (ZGW) API’s in één adem met Common Ground. Deze koppelvlak-specificaties worden nu ontwkkeld als onderdeel van Common Ground, waar de beweging begon vanuit een visie op dienstverlening. Risico is nu dat we de waarden van Common Ground afmeten aan de mate waarin partijen deze specificaties ondersteunen. Dat zou iets te kort door de bocht zijn en Common Ground te kort doen.

De API’s zijn wel een belangijke eerste ontwikkeling van de implementatie van de Common Ground waarden. De ZGW API’s ontsluiten data in een essentiële collectie voor gemeenten. Het gaat om gegevens die gemeenten in staat stellen processen en documenten goed vast te leggen, te beheren, archiveren en ontsluiten. Dat gebeurt sinds ongeveer 10 jaar “zaakgericht“.

Dat het nu om gegevens rondom zaken gaat is op zich niet zo relevant. Wat belangrijk is is dat we voor een belangrijke, centrale groep gegevens de scheiding tussen data, services, processen en interactie beginnen aan te brengen. Concreet scheiden we data nu van de rest. Dit is een belangrijke stap voor gemeenten om weer verantwoordelijkheid te kunnen nemen voor hun gegevens en daar ook van te kunnen profiteren in invulling van verantwoordelijkheden en dienstverlening.

Dat de API’s zaken betreffen is vanuit Common Ground principes dus niet significant. Het heeft wel impact, want zaaksystemen zijn ook een voorbeeld van software die zijn verworden tot een complexe monoliet. Met de zaakgericht werken API’s valt de bonk functionaliteit van een zaaksysteem uit elkaar in een reeks aan componenten op verschillende lagen van de architectuur. Een enorme omslag voor leveranciers.

De API’s zijn nu twee weken geleden vastgesteld in een “release candidate” en zijn daarmee aan het stabiliseren. Het ontwerpproces zit ook hier zo in elkaar dat voortschrijdend inzicht wordt toegestaan, dus de versies zullen elkaar snel opvolgen. Bij VNG zijn de API’s inmiddels gedoopt tot versie 2.0 van de bestaande standaard “Zaak- en Document Services” (ZDS), wat opnieuw het commitment aantoont.

Transitie en twee-sporen-beleid

De gedachte van de werkgroep Common Ground is dat de wijziging zo groot is, dat er een organische transitie moet plaatsvinden. De gemeentelijke architectuur moet langzaam maar zeker transformeren naar het gelaagde model en functies in de vorm van services. Bij iedere implementatie of vervanging kunnen de principes verder ingerold worden. Dit wordt het tweesporenbeleid genoemd. De nieuwe situatie wordt opgebouwd en functie voor functie, proces voor proces wordt overgebracht naar de nieuwe situatie.

Gemeente Delft brengt op dit moment in kaart wat de introductie van de Common Ground principes en de Zaakgericht Werken API’s betekent voor haar en voor de markt. Via een marktconsultatie verkent Delft de vraag hoe ze kan beginnen met de nieuwe manier van denken en werken en in welke mate de markt het al kan ondersteunen. Delft wil beginnen door een bestaand softwaresysteem voor vergunningverlening en handhaving gebruik te laten maken van de API’s. Deze stap kan beschouwd worden als een voorzichtige, veilige introductie van de Common Ground beginselen in twee sporen. De oude situatie blijft in gebruik voor alle processen die niet met vergunningverlening en handhaving te maken hebben.

Voor de markt ontstaat een interessante situatie. Bestaande leveranciers van zaaksystemen kunnen hun software aanpassen om de ZGW API’s te implementeren, maar doen het daarmee nog niet persé goed in termen van Common Ground. De API’s zeggen nog niets over de mate van openheid van de oplossing en nog steeds kan de rest van de software een monoliet blijven. Dit is het risico dat ik eerder benoemde bij de ZGW API’s.

De opsplitsing van zaakgericht werken in kleine, eenvoudige functies kan ook als kans gezien worden door de markt. Aanbieders van producten die goed zijn in een van die functies kunnen zich nu makkelijker begeven op de markt voor lokale overheid. Het is niet langer nodig om alle facetten van een zaaksysteem te kunnen bieden, want verschillende componenten kunnen gecombineerd worden zo lang ze via koppelvlakken met elkaar kunnen praten.

De scheiding van data van de bovenliggende lagen roept ook nog verwarring op in de markt. Leveranciers vragen zich af of gemeenten het onderste fundament zelf gaan ontwikkelen. Daarmee zouden ze zich op de markt begeven. Het gevoel wordt versterkt omdat de organisatie-overstijgende integratielaag “NLX” wel als onderdeel van Common Ground, in opdracht van VNG, is ontwikkeld. Dat de API’s worden iteratief en via experiment (denk aan de referentiecomponenten) worden ontworpen voedt tenslotte deze onduidelijkheid ook.

Hoewel gemeenten opdracht kunnen verstrekken om (open source) software te laten ontwikkelen, voorzie ik zelf geen ontwikkeling waarbij de overheid software-ontwikkelaar wordt. Tot nu toe zijn alle initiatieven voor software-ontwikkeling aan de markt overgelaten. Waar er opdracht is verstrekt, was dat voor zover ik weet opdracht om open source te ontwikkelen.

De overheid als platform

Waar een platform ook gedefinieerd moet worden als een marktplaats, is de overheid dat niet perse. Toch vind ik deze ontwikkeling een belangrijke stap om de overheid te kunnen gaan beschouwen als platform. Een ander kenmerk van platforms is dat het eenvoudige, excellente functies biedt met een optimale gebruikerservaring. Common Ground organiseert dat. Eenvoudige, belangrijke en sterke functies worden als services ontsloten naar systemen die een excellente gebruikerservaring kunnen bieden. Variatie en creativiteit aangeboden op een robuust fundament.

Als we de omgevingswet met haar digitaal stelsel ook meenemen in de beschouwing, dan kan bovendien wel degelijk een beeld ontstaan van een ecosysteem aan functies van aanbieders die gebruikt kunnen worden door een groep vragers.

Tenslotte doet de overheid aan de kant van uitvoering ook veel niet meer zelf. Denk aan taken die uitbesteed worden, participatie en de manier waarop zorg in het sociaal domein wordt ingekocht en verdeeld. Tegelijk met de omgevingswet voeren we ook de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen in die toezicht in de bouw naar private partijen brengt.

Het woord marktplaats is misschien niet op z’n plek, maar er wordt in toenemen mate vraag en aanbod bij elkaar gebracht op een manier die als een platform is georganiseerd.

Reactie van de markt

Over een maand is de marktconsultatie van Gemeente Delft afgerond. Hopelijk is er dan meer informatie beschikbaar over de manier waarop de markt reageert op Common Ground en de ZGW API’s. Ik zal daar dan opnieuw over bloggen.

Deze site gebruikt cookies voor het bijhouden van statistieken. Details zijn beschreven in de Privacyverklaring. meer informatie

De cookie-instellingen op deze website zijn ingesteld op 'toestaan cookies "om u de beste surfervaring mogelijk. Als u doorgaat met deze website te gebruiken zonder het wijzigen van uw cookie-instellingen of u klikt op "Accepteren" hieronder dan bent u akkoord met deze instellingen.

Sluiten